内容提要：抗疫与发展之间的张力对政府治理构成巨大挑战。准确识别健康者与感染者，并按照健康者-复工复产/感染者-隔离治疗的方式开展分类治理，是化解上述张力的基本路径。通过将健康码嵌入政府既有对社会“流动”的治理体系，可以实现对社会个体健康状态的即时认证，从而维持复工复产与隔离防疫的平衡。在疫情防控常态化情境下开展健康认证，本质上是政府化约外部复杂性的一种努力。而健康认证准确有效，进而确保分类治理成功开展，则是技术赋能的结果。充分利用信息技术的可建构性特征，或许能够调和并超越控制与自治导向下的一系列对立逻辑，开辟出复杂性化约的“第三条道路”。

关键词：新冠肺炎疫情  健康码  认证  复杂性化约  技术赋能

 

一、问题的提出

对世界各国政府治理而言，突发的新型冠状病毒肺炎（COVID-19）疫情都是一场历史性大考。其中一个核心问题是，如何应对防疫抗疫与经济发展之间的张力？全球抗疫实践表明，在形成群体免疫屏障（group immunity）之前，延缓病毒传播速度的最有效方法是将社会互动控制在较低水平。然而，社会互动频次与程度的下降势必带来经济效率的损失，尤其是当疫情已经表现出常态化趋势，经济社会发展面临着更加严峻的挑战。哈佛大学教授史蒂芬·M·基斯勒（Stephen M. Kissler）等曾在《科学》（Science）杂志发表文章预测：人类或将与新冠病毒长期共生——无论类似预测是否准确，都在提醒各国政府必须做好长期经受考验的准备。

目前看来，在与抗疫相关的创新性治理实践中，健康码无疑是最为成功的案例之一：它通过大数据关联分析，精准判断社会个体的活动轨迹，进而推断其感染可能性，为各类公共场所实施“准入”限制提供实时数据依据，为实现针对社会流动的分类治理奠定基础。中国地方实践证明，对健康码的应用不仅有效促进了复工复产，也为保障人民群众日常生活安全、有序提供了助力。在某种程度上可以认为，健康码的应用是维持抗疫与发展之平衡的关键因素。当前学术界关于健康码的研究为数不多，形成了两个主要方向：其一聚焦健康码本身，关注健康码（技术）的开发与扩散、行政评级功能、数据流转、适用风险等相关问题；其二则是以健康码为案例，从政治学、社会学、哲学的视角探讨技术垄断风险、技术创新和扩散、数字治理的影响因素与实施路径、生命政治中的技术伦理等相关问题。本文将健康码视为完善并实现国家认证的一种新手段，拟以此为“小切口”，探讨现代信息技术的赋能如何为国家治理化约外部复杂性这个“大问题”提供新的解释和解决路径。

二、小切口：健康认证与健康码

（一）认证的理论之维

国家认证（identification）是国家收集、确认、识别有关人、财、物、行、事的名称、位置、数量、流动方向、真假优劣等基本事实，进而建立并执行相应分类、规则、标准和规范的整个过程，既包含对上述内容的确认识别，也包含根据这些内容建立规范、设定标准及其具体执行。一般而言，国家认证过程包含以下环节：第一，目标设计。认证机构需要首先明确认证的目标需求，并设计认证的编码规则；第二，对象信息采集和编码。基于人工或者非人工方式，集中或分批采集认证对象的信息，按规则完成编码，并形成认证信息库；第三，建立对象端的认证标识。认证机构以物理或虚拟形式，建立可在低成本条件下核验的标识物，并标记于认证对象；第四，认证应用。认证应用场景是普遍存在的，比如在各类公共监管与服务中，相关主体通过人工或者使用机器对认证标识进行识别，核验认证结果，并以之为依据开展后续工作。

认证，作为一种不断使社会事实“可读化”的过程，和现代国家的目的密切相关。现代国家以实现某种目的为导向而对社会进行干预，都需要了解有关社会结构与社会过程的相关知识——认证即是以了解相关知识为目的，它与所谓“监测”其实是一体两面。吉登斯（Giddens）曾指出，监测指两类相互关联的现象，一类是积累并整理从个体的行为中搜集上来的信息；另一类是权威对个体活动施予直接管控。福柯（Foucault）也提到：监测是现代国家以总体人口为对象，从事大规模治理而必不可少的行动。这实际上将以治理为导向，对社会事实进行收集、储存、分类、处理的认证，从以社会控制、纪律约束、行为规训等为导向的监控中解构剥离，作为影响国家行动不可或缺之基本知识的独立要素。

国内有学者在理论上对认证和认证能力做出了有见地的分析。在他看来，事实与规范作为国家行动的知识基础，是衡量认证能力的两个维度：社会问题越复杂，国家行动就越需要可靠的事实，没有事实支撑，认证很有可能滑向失控；没有规范的指引，认证也有可能迷失在纷繁复杂的社会事实当中，事实再多也是一团乱麻。其中，所谓可靠的事实，指向认证知识的全面程度，包括真实性、唯一性、整合性三个指标；所谓统一的规范，则指向认证分类的明确程度、规则的精细程度和标准的统一程度。

（二）新冠疫情中的健康认证及其失灵

在新冠疫情防控中，对自然人的健康认证是必选项。所谓健康认证，指的是对社会个体是否感染新冠病毒（即具有传染性）之事实的识别与标记。鉴于新冠肺炎表现出潜伏期长、无症状感染者多，并且可能多次出现“还阳”情况等特征，目前通用的做法是将认证对象划分为三类：健康者（未感染）、非健康者（已感染），处于两者之间的（被）观察者，也即潜在的感染者。

1.自上而下统计与自下而上登记。在疫情暴发初期，健康认证先后以自上而下统计与自下而上登记两种基本方式开展。

自上而下统计，即健康认证工作依托政府行政系统开展。上级部门将待统计的信息条目（编码）向下级直至基层部门传达。基层工作者（包括街道干部、居委会成员、社工、志愿者等）按要求在社区或村庄采集相应信息，输入电子表格并逐级上报。从理论上讲，经过对分散基层信息的汇总并建立台账，上级政府便可以掌握辖区范围内关于个体健康的全部信息。然而，在这个自上而下的信息统计过程中，基层工作者需要挨家挨户走访问询，不仅效率低下，并且难免出现重复、遗漏、错误等情况。

自下而上登记，即健康认证工作依托于社会网络开展。作为信息统计单位，部分社区在充分意识到自上而下统计的低效率与低准确性后，自发利用已有工具（如“问卷星”）或开发新工具（如宁波“甬行码”原型），由社区成员自行填报并更新个人相关信息。这种直接面向认证对象的健康认证通过个体主动创新和参与而自动开展，在一定程度上提高了认证工作中信息采集汇总的效率。但是，由于该方式高度依赖熟人环境，健康认证被限定在局部，不能覆盖社会网络无法企及之处。另外，依靠个体自行判断与自觉执行，同样难以避免遗漏、错误等情况出现。

2.认证失灵。以自上而下统计或自下而上登记的方式开展健康认证，尽管在分类明确程度、规则精细程度两方面能够保证认证的效力，但在另外四个指标上都面临“失灵”的风险。

首先，真实性失灵。对于健康状态的判断需要专业知识和充分信息，而无论认证机构还是公众个人，绝大多数不具备这两方面条件，例如潜伏期内或无症状患者，对于感染状况基本处于无意识状态；认证机构对于个体社会交往信息的掌握也是不充分的。此外，由于感染他人具有外部性，感染者可能不会考量披露不真实信息的后果。因此，有意或无意的错误信息披露很容易发生，导致认证结果失真。

其次，唯一性失灵。无论是人工统计/登记还是核酸检测，其结果都只可能对个体接受认证之前的健康状态“负责”。疫情防控期间的社会流动令认证对象和认证内容之间难以形成静态的唯一映射关系。存在两种极端可能性：一是个体在接受核酸检测的下一刻就被感染；二是无症状患者从感染到痊愈始终未察觉。因此，在缺乏必要动态认证机制和交叉判断信息的情况下，认证的效力始终处于临时性状态。

再次，整合性失灵。在传统技术条件下，对象数量与认证效率之间存在反比关系。对于健康认证而言，覆盖面越大，效率越低，事实的整合性自然越难保证。以将核酸检测用于大范围排查为例，由于所涉及认证对象数量庞大，所需资源（核酸试纸、医护人员、检测场所等）相对短缺，只能分批次、分区域进行检测。认证机构则需要先后对分批次、分区域的检测结果进行整合，故无法获得关于传染情况之完整知识的共时性呈现。

最后，标准统一度难以保证。由于发热、咳嗽、流涕等临床症状并不能作为判断个体是否感染新冠病毒的充分证据，现有医学检测手段，比如核酸检测，即使结果呈阴性也不能完全排除个体感染风险，因而难以做出标准化认证，某些情况下被观察者（即使未感染）难免被视同感染者。所以统一的认证标准难以在具体执行中得到落实。

（三）健康码的应用及其对认证失灵的矫正

健康码是对各地在疫情防控期间自主开发的、用于认证自然人健康状态的技术的统称，如北京健康宝、杭州健康码等。狭义的健康码仅指在搭载于支付宝、微信等平台运行的小程序，或政府开发的政务服务app中显示的个人健康信息——作为认证信息的健康码。广义的健康码还包括在手机终端操作的应用程序本身——作为认证工具的健康码，以及在后台运行的一整套信息系统——作为认证系统的健康码。尽管健康码在部分地区的使用中暴露出一些问题并陷入争议，如存在频繁变色、数据共享、隐私保护、异地互认等问题，但不可否认的是，健康码为中国率先实现复工复产做出了贡献，也给其他国家提供了经验，例如2020年4月10日，谷歌公司和苹果公司宣布联合开发美国版健康码。

1.健康码的应用。众所周知，健康码的主要功能是利用人工智能技术，基于公共大数据，对实名认证用户是否接触过疑似或确诊病患进行分析判断，然后自动生成一个二维码作为其健康标识。它使用不同颜色表征不同的健康状态，通常分为“绿码、黄码、红码”三色。三种颜色在各地代表的含义不尽相同。一般而言，绿色代表无异常，即处于健康状态；黄色、红色则代表需要隔离或进行医学观察。

从治理的角度看，健康码的作用体现在三个方面。首先，作为认证信息的健康码为在公共场所入口处履行分类管理职责（放行/禁止通行）提供了统一依据。以“北京健康宝”为例，其包括两部分内容：一部分是持码人的身份，即个人照片、经脱敏显示的姓名和身份证号、动态防伪标识等；另一部分是持码人的健康状态及其有效期（即查询时间）。相关信息一目了然，有助于降低执行难度。其次，作为认证工具的健康码是连接社会个体和认证机构的数字通道，对于前者而言，通过它参与健康认证，对于后者而言，通过它完成社会动员。例如，在社区、商场、饭店、写字楼、交通枢纽等公共场所皆设有特定的二维码，流动的社会个体通过健康码小程序扫描二维码完成“打卡”，便会生成个人行动轨迹数据并汇入认证机构的数据库。最后，作为认证系统的健康码是国家认证体系以及基于认证结果而开展的治理活动的重要组成部分。后台运行的健康码系统包含数据采集、汇总、储存、分析、比对、加密、反馈、可视化等多个技术环节。

2.对认证失灵的矫正。健康码改变了传统认证的惯常做法，在一定程度上可以矫正或者规避传统认证的失灵。对真实性失灵的矫正。一方面，认证对象的相关信息由第三方机构持续提供，如边检提供出入境信息、酒店提供入住信息、社区提供共同生活家庭成员信息、疾控中心提供医学检测信息，以保证信息的客观性和全面性，避免个人原因造成的遗漏、隐匿、篡改和伪造等信息失真问题。另一方面，以人工智能替代人工处理信息。基于相关数据和特定算法，由机器自动计算推断每个被认证对象是否去过高风险地区，是否有和感染者密切接触的经历等——该结果还可以与电信运营商所提供的社会个体行动轨迹大数据（行程卡）进行比对，以提升认证结果的准确性。

对唯一性失灵的矫正。个体在首次注册使用健康码时会被要求提供自己的姓名、身份证号、面部特征，以确保账号、人、由人持续产生的行动轨迹数据三者的对应关系。此外，持码人在移动终端每运行一次健康码小程序，后台系统就会自动进行一次信息汇聚和计算，进而完成健康认证结果的一次更新。以人-码对应以及认证结果实时更新，确保“临时性”结果亦是有效结果。

对整合性失灵的矫正。基于互联网平台，由个人生产或由不同机构记录与存储的认证数据可以同步到“（政务）云”，同时，健康认证结果则直接反馈到各个认证对象注册的账号中，在各类健康码小程序中显示。信息汇聚与结果反馈的扁平化，可以化解传统认证模式中层级多、周期长等妨碍事实整合的低效率问题。

对标准统一度的保障。认证结果被可视化为不同颜色的二维码，分别对应不同健康状态，如北京健康宝以绿码对应健康状态，黄码对应疑似状态，红码对应感染状态。在社区、交通枢纽、宾馆、饭店、商场等不同公共场所入口所设置的“关卡”处，基层工作者根据健康码显示的认证结果，执行相应的管理政策，实现基于统一标准的分类治理。

三、大问题：化约外部复杂性

复杂性被认为是现代社会的主要特征。霍金（Hawking）在20世纪末曾做出论断：“下个世纪将是复杂性的世纪”。究其根本，人类社会本来就是一种“复杂的适应性系统”（Complex Adaptive System，CAS），是个体的适应性（adaptation）造就了系统的复杂性（complexity）。在这个复杂性系统中，人类的决策和行为会产生风险这个“副产品”，如亨廷顿（Huntington）强调现代化过程所孕育的动荡。所以对风险的规避和处置构成各类主体回应外部复杂性的内生动力，而对复杂性的化约则成为解释各类社会现象与社会活动的基本方法。

复杂性是客观的，它指向行动者所面对外部世界的多重可能性；复杂性也是相对的，它与行动者应对能力所及的范围相关，若超出该范围则会导致其无所适从。疫情防控常态化情境下，政府主导实施分类治理所面临的外部复杂性，源自社会个体的流动、互动与适应（即接触后感染），而无症状患者与潜伏期感染者的存在则进一步增加了病毒传播的不确定性。我们可以想象：针对某一个健康状态未知的人，是否允许他进入某一个公共场所并参与社会互动，将产生不同的可能性；针对不止一个健康状态未知的人，是否允许他们进入不止一个公共场所并参与社会互动，所产生的可能性会呈指数级增长。在这种情况下，认证能力相对不足将令针对社会个体流动性的治理活动力不从心且难以为继。

如果通过认证，将疫情中社会个体的健康状态由隐性变为显性，那么关于是否允许任意社会个体进入公共场所并参与社会互动的选择，便有据可依而不会产生不同的可能性，复杂性不复存在。所以健康认证的本质就是对外部复杂性的化约。健康码之所以成为一种在抗疫实践中行之有效的方案，帮助政府实时识别社会个体的健康状态，促进社会个体主动参与和相互监督，是因为它成功实现了对流动个体的认证与治理，我们将之视为“技术赋能”的结果。

（一）复杂性化约的传统范式及其反思

就国家治理而言，科层化的组织形式、一体化的职能作用和指令化的控制机制，是工业时代长期运用的一种化约外部复杂性的方法，有学者将之形象地称为“牛顿范式”，或简单管理范式。20世纪末，作为对“牛顿范式”的反思，出现了另一种回应外部复杂性的思路，即“复杂性范式”，它以网络化结构为组织运转基础，重视对环境的适应性，通过分权化和学习进程进行协作。

1.牛顿范式：复杂性化约的传统范式。所谓牛顿范式，是从治理主体的“自我保存”动机出发，基于还原论的认识方法，认为对于复杂的系统、事物、现象，可以将其拆解为各部分之线性加总予以理解和描述。所以化约复杂性的关键是将一个治理主体难以识别的复杂整体拆解为若干个可以识别的简单部分（问题），再使用标准化方法并遵循固定的流程予以处理。其反映的是一种自上而下的控制思路。

政府是一个具有“自我保存”动机、处于社会之中并相对独立于社会的系统。社会对于政府而言，既是环境也是对象。作为环境，社会向政府输入支持或需求——两者实质上都是政府感受到的压力；作为对象，社会也要接受政府输出的干预，即行政机制对于社会的调节。政府过程，也就是政府系统内各相关行动单元“各司其职”的行动与相互作用将压力输入变为干预输出，三者顺次形成反馈环路。在这个环路中，政府系统及其运行是高度结构化的，因而也是相对稳定和规律的。然而，社会系统是非结构化且动态变化的，故而，社会事务不能直接被结构化或程序性的政府过程所处理，面对多重可能性的行政机制或将“无所适从”。因而，在上述“输入”到“运行”之间还需要一个关键环节“转化”，将复杂的、非结构化的社会问题转化为按程序运行的、政府可以直接处理的清晰的任务。以空间治理为例，尼克拉斯·罗斯（Nikolas Rose）指出，治理并非直接加诸实际空间之上的，相反，一个“可治理的空间”（governable space）必须经过和实际空间的分离、抽象和加工而生成。

自上而下统计就属于典型的牛顿范式。面对疫情演化的复杂问题，地方政府立足于既有治理体系，将其转化为掌握辖区整体疫情（如有多少感染者/潜在感染者？都是谁？等等）的总任务，然后根据政府系统的条块结构，将总任务拆分为统计局部疫情信息的次级任务并向下级分配，经层层细化，分配至基层工作人员的具体任务就是上门走访、按条目采集信息、汇总上报。上级部门将汇聚自基层的局部疫情信息进行整合，便完成了掌握辖区整体疫情的总任务，进而可以依托既有治理体系实施治理。在此过程中，现实的细节经过一系列削减、选择、合并、扭曲和夸大，而生成“可治理的对象”。

概言之，在牛顿范式下，国家面对复杂的社会事实，需要一种识别能力（legible capacity），将自己关注的成文的、静态的、集合或个人的、分门别类的社会事实简单化，通过统一度量衡或编码单位、计算、分类和汇总概括实现标准化，实现国家对自然、空间、城市、人民与语言的清晰识别，进而才能实现对社会事务有效的治理。

2.复杂性范式：对传统范式的反思。所谓复杂性范式，则不执着于“自我保存”。这种范式认为复杂的系统、事物、现象并非等于各部分的线性加总，而是大于各部分之和。将复杂整体拆解为若干简单部分而试图将其化约，无异于忽略了“部分”之间的非线性联系，可能会令相关努力成为徒劳。另外，由于复杂系统具有演化、涌现、自组织、自适应、自相似等特征，政府对社会的干预可能受困于反身性效应，令其自身成为问题产生的根源之一。所以，相比“牛顿范式”对“部分”本身的关注，复杂性范式更重视各个“部分”之间的关系结构和互动，主张改变回应外部复杂性的思路，由追求“化约”转向直接追求“化约”的目的，通过打开封闭的治理结构，与复杂性共生，实现利用复杂系统的自组织、自协同机制而产生自稳定秩序之目的——反映了一种自下而上的自治思路。

因反思国家本质和作用的变化而兴起的治理理论，便可认为是复杂性范式的产物。治理理论主张构建自组织、自协同、动态变化的治理网络，令国家收缩，使其由单一行动者变成网络中平等而相互依赖的多元主体中的一个，甚至提出“没有政府统治的治理”（governance without government）的命题。换一个角度理解，这种将市场主体、社会主体一并纳入治理体系，归入治理主体行列，综合发挥行政、市场、社群机制的调节作用，实现政府干预与社会自我调节相结合的善治状态之思路，相当于模糊治理主体（政府）与外部复杂性（社会）的边界，主动与后者融为一体，以复杂对复杂的方式回应复杂性。在治理理论指导下所采取的具体措施包括透明政府、公私部门伙伴关系（ppp）、“放管服”改革等。当前比较激进的方案来自“政府即平台（government as a platform，GaaP）”的理念，主张政府不再是一个封闭的组织和垄断性的公共服务供给主体，而更像一个开放的平台，公共服务的需求方和不仅限于政府的供给主体通过平台完成供需匹配和资源合理配置。

自下而上登记就属于典型的复杂性范式。正是有感于自上而下统计的低效能，社区居民出于维护“低感染风险”这一公共产品的目的，由被动接受认证的对象，变为主动发起/参与认证及治理的主体。首先自行设计并开发出专用软件工具（本质上是一种允许多人共同编辑的电子表格），然后依托熟人网络迅速推广至全体社区居民。每个居民一方面自觉填报个人信息（如测温上报、出入登记等），令社区层面的疫情信息得以持续更新；另一方面自行查询信息并判断疫情风险，制定个人行动策略（如深居简出、做好防护等）——通过自组织治理，对外部复杂性的有效回应得以实现。

当然，如同治理理论所遭受的批评一样，复杂性范式同样具有局限性。与政府机制、市场机制一样，自组织机制也存在失灵的可能性，它源于治理网络中的多元主体对治理目标存在争议且难以形成新的共识。其结果可能是多元主体拒绝加入其中或采取机会主义行为，令自组织机制作用衰微。鲍勃·杰索普（Bob Jessop）由此提出对自组织进行组织，对治理网络进行治理的元治理理论（meta governance），并坚持认为国家（政府）仍然要在其中发挥主导性作用。

（二）技术赋能与复杂性化约的“第三条道路”

“技术赋能”为回应外部复杂性提供了一种调和“牛顿范式”与“复杂性范式”之间张力并超越两者之局限的新思路。回顾历史，从手推磨到蒸汽机，从无线电到互联网，新技术涌现并帮助人类实现能力跃升是持续发生的。因此有必要说明，这里所谓“技术”，特指诸如大数据、云计算、人工智能等现代信息技术；“赋能”则指使个人或组织获得过去所不具备的能力，或实现过去所不能实现的目标。在健康认证的案例中，健康码之所以能够矫正自上而下统计（对应牛顿范式）和自下而上登记（对应复杂性范式）所导致的认证失灵，便是技术赋能的结果。所赋之“能”首先是指对社会成员健康状态的实时认证能力，让疫情中个体的健康状态由不可识别、不确定的、不可认证的变为可识别、确定的、可认证的事实。进一步说，“能”也是指以认证能力为基础的国家能力，即决定社会生活按何种秩序组织起来的能力，它不仅令社会个体及其流动由不可治理的对象变为可治理的对象，更令其主动承担治理主体之职责，决定社会生活可以按分类-准入的新秩序在疫情的复杂性中有效组织起来。

1.技术赋能。在技术自主性理论看来：技术既是“装置”（apparatus）意义上的技术，即工具、仪器、机械这些技术运作的物理装置；也是“技法”（technique）意义上的技术，即完成特定目标所涉及的大量技术活动，如方法、步骤和程序，等等。对应前者，赋能就是赋予行动主体以工具性能力，以实现既定目标；对应后者，赋能就是赋予行动主体以知识性能力，为实现目标提供新的方法、路径和可能性。由此，技术与赋能之间至少存在两种潜在的关系。

第一，“技法”意义上的技术应用对主体思维产生牵引，这在本质上是技术为“牛顿范式”下化约外部复杂性的实践赋能。“技艺不是使用和做本身，而是一种认识方法。”阿瑟（Arthur）将其比喻为一种具有高度活性的化学成分，和其他要素组合，技术虽然只参与一点，但却主导着不同的组合。故而，对于人之观念与技术发展之间的深刻联系，可以理解为技术可行性对人的新思路诞生的主导。具体到案例，当今时代，在大数据技术广泛应用的条件下，社会个体的行动轨迹及其相互之间的接触情况均可以被计算。考虑到新冠肺炎病毒传播的唯一方式是接触，那么理论上讲，如果掌握了社会个体之间相互接触的完整信息，就能够从逻辑层面判断，而不必从事实层面揭示任意个体是否可能感染——正是“能做到”决定“想去做”，催生了改变健康认证逻辑的思路，进而令认证主体由使用医学检测手段的传统认证，转变为基于病毒传染机理和流行病学调查逻辑而进行的算法推断。换言之，在技术可行性的主导下，认证工作中对逻辑事实的追求在极大程度上取代了对客观事实的追求。

第二，“装置”意义上的技术供给与主体需求产生耦合，这在本质上是技术为“复杂性范式”下元治理理念的落地赋能。技术是实现目的的一种手段。阿瑟在探讨技术的本质（nature）时指出，技术的建构来自人对类似鹰击长空、鱼翔浅底等自然现象的捕捉和利用。从这个意义上讲，技术赋予行动主体以工具性能力，帮助人去完成其所不能独立完成之事，其本质也是技术与人建立在观察、理解、模仿基础上的需求或想象力相遇。在案例中，作为健康认证的基础，健康码系统的大数据源自不同方向，如流动个体行动轨迹、写字楼到访记录、宾馆住宿登记信息、航空公司出行记录、疾控中心检测结果，等等。这意味着健康认证是一项建立在持续对话和资源共享基础上的治理活动。参与其中不仅会产生成本，而且，在数据即资源、数据即权力的时代，数据占有者还具有抵制将其所占有的数据与他人无偿共享的内在动机：个人不愿泄露隐私信息，企业不愿透露运营情况，等等。这令多层次、多主体之间的协同合作机制面临失灵考验。这种情况下，人们自然而然会产生一种想法：如果不影响对数据的占有且不增加共享的成本，是否就能够解决这个问题？“非侵入式数据管道技术”的开发及应用对这种想法做出了回应，它能够在保证数据安全及原系统正常运行的前提下，实时调用“沉睡”在各部门的数据资源，实现数据互通互联、资源共享。部分地方政府将该技术运用于健康码，促成“技术与需求相遇”，帮助绕过了由责、权、利构成的隐性壁垒，在某种程度上实现了“帕累托改进”，进而得到作为数据占有者的多元社会主体的普遍配合与参与，提升健康认证活动的合法性和可持续性。

2.调和与超越：复杂性化约的“第三条道路”。“第三条道路”是适应经济全球化时代政治发展需要而兴起的一种与时代相关、与形势相连的政治思维，超越了传统左与右的政治分野。随着其影响力扩大，一个客观事实是，“第三条道路”逐渐从其原始语境和特定内涵中抽离而成为一个通用概念，被用以概括既非此又非彼的第三种情况，例如清史研究的“第三条道路”、城乡与区域协调发展的“第三条道路”、工会改革的“第三条道路”等。本文所谓“第三条道路”指的是，在信息技术赋能之下，似乎存在一种既非牛顿范式也非复杂性范式的治理之道，可以实现对牛顿范式与复杂性范式的调和与超越——它能够令控制与自治并存，同时超越了两者在效能和规模方面的局限。

具体而言，所谓“调和”，针对的是牛顿范式与复杂性范式之间的张力：若要自上而下控制对复杂性的化约，就得切断“部分”之间的联系“分而治之”，那么自组织便无法形成；若要自下而上发挥自组织的作用，就得保持“部分”之间的联系“听之任之”，那么复杂性便无法化约。所谓“超越”，针对的是牛顿范式与复杂性范式的各自局限：依托官僚制组织，将复杂整体拆分为简单部分予以认证和治理，则受限于效能低下；依托社会网络，通过个体之间的联系与互动实现自组织治理，则受限于规模有限。此所谓“第三条道路”既正视政府“自我保存”的内生动机，化繁为简，令自上而下的控制意愿变为可能，也不拒绝构建开放的治理网络，与繁共生，发挥社会主体自主参与的积极作用。充分利用技术为自组织规模扩大奠定基础的同时，弥补认证与治理效能的不足，是探索权力和技术两者都能以务实的方式工作的实用主义进路。

“第三条道路”得以开辟，除了得益于成本降低、效率提高等由应用技术所带来的一般性功效，主要是与信息技术的可建构性特征密切相关。

首先，信息技术的可建构性提供了集成单一性功能的机会结构。阿瑟为技术赋予了一个“递归性结构”：技术是由不同等级的技术建构而成。每一个集成或次级集成都有一个要执行的任务，每个部分都是一个目的的手段。健康码作为一种技术，它的次级集成就是诸如大数据、云计算、人工智能等信息技术。在健康认证过程中，它们分别执行数据采集和汇聚、数据存储和处理、结果推断等任务，“形成了一个信息搜集、加工和利用的集成系统”。作为“被执行的技术（enacted technology）”，信息技术与“客观的技术（objected technology）”存在显著差别：它相比制造技术与生产技术“更容易被拆分，而且允许无数的设计和使用”，将“用户对技术的理解以及技术在特殊情境中的设计和使用”包括其中。这也就是说，构成某个信息技术的次级集成可以被拆开，并分别发挥作用。如果总体的信息技术用于解决某一个大问题，那么构成总体信息技术的次级集成便是用于克服要解决的大问题所不能回避的小困难。选择不同的路径解决大问题，就要面对不同的小困难，就可能需要以不同的次级集成进行替换。具体到健康码技术，选择了算法推断的健康认证路径，那么便需要克服主动参与和数据共享的潜在阻力，就要在对应环节采用类似“非侵入式数据管道技术”以“绕过”隐性壁垒。这意味着信息技术的应用取得什么效果，不仅取决于应用什么技术，更取决于怎么应用——所以说，工业技术取代的是胳膊、手和肌肉，信息技术替换的是传播、思考和计算。

其次，信息技术的可建构性提供了化解制度性张力的弹性空间。简·芳汀（Fountain）在研究中指出，即使意识到通过对结构和产业进行一番艰苦的重组，才能进一步发掘因特网的协调、控制以及传播潜能，政府的决策者也很少考虑在网络背后，对政府的基本组成部分进行整合或者重组。原因在于政府组织具有自我保存和扩张的倾向。比如，作为电子政务实施的潜在后果，效率增长和成本节约意味着预算减少、人员编制缩减、资源节省，以及项目整合，这与公共选择学派所主张的官僚机构追求自身效用最大化的模型相悖，所以信息技术往往被用于对既有体制的强化。但是另一方面，为了平衡国家治理所面临的一统体制和有效治理的矛盾，国家有时也需要实施类似项目制、运动式治理等来打破科层官僚制的逻辑，打断官僚制组织的常态化运行，通过动态调整解决官僚制弊病。例如应用信息技术搭建一体化应急协同平台。这反映出，对于政府而言，信息技术的魅力在于提供一种解决组织问题的空前巨大的弹性，它可以在重组运行机制的同时却不打破既有组织结构，将“保存”与“打破”之间的制度性张力在技术层面予以消化。但应注意，这种弹性空间的产生需要特定的制度设计和机制安排予以支持，只有在更合理的、允许并接纳技术灵活重组的制度环境中，才有可能更好地发挥信息技术的效用。

综上，通向“第三条道路”的可能性依赖于信息技术次级集成的组合所提供的机会，但“组合必须是高秩序性的过程”，所以它同时也依赖于是否可以“提供一套主要的集成件或模块所需要执行的核心理念”，以及塑造一个与之匹配的制度环境（见表1）。

四、结语

本研究以健康码及其应用为“小切口”，借助新冠疫情防控常态化之下的健康认证这一具体情境，深入探讨了国家治理化约外部复杂性的“大问题”。笔者认为，在疫情防控期间开展健康认证活动，本质是对外部复杂性的化约。通过将健康码嵌入既有认证体系而实现对社会成员健康状态的动态认证与有效治理，是技术赋能的结果。在信息技术的帮助下，复杂性化约得以跳出“控制”与“自治”导向下的“封闭”与“开放”、“一元”与“多元”、“自上而下”与“自下而上”、“线性关系”与“非线性关系”等对立逻辑，探索出一条调和并超越传统范式的“第三条道路”。

文末需要说明的是，第一，复杂性化约的“第三条道路”并不是提供一种技术万能的治理幻象，也不是体制机制改革的终极替代产品，而是承袭渐进式改革思路、与当前国家治理现代化转型期相适配的实用主义方案。第二，“第三条道路”的产生离不开特定历史背景和制度条件。不可否认，新冠肺炎疫情这个“黑天鹅”事件无差别地将整个社会卷入其中，对于生存的相同需求在极大程度上抹平了政府、企业以及社会主体间的偏好差异。面对突发且巨大的危机，制度优势得以显现，促成了广泛合作，促使健康码的诞生和扩散。第三，从健康码到复杂性化约，再到技术赋能的“第三条道路”，存在层次上的差别：健康码是国家认证实践中的创新性解决方案；复杂性化约是国家治理的一般性问题；“第三条道路”是一种区别于传统范式的新思路，是在理论层面的挖掘和探索，还有待进一步检验。三者不可混为一谈。

在未来实践中，除了要警惕“第三条道路”泛化成为无所不包的空洞能指，还要关注技术赋能复杂性化约的合法性与可持续性问题。首先，如韦伯（Weber）分析现代社会的基本特征时指出，工具理性的拓展将令社会呈现出官僚体系的特征，社会机器在追求效率和稳定的过程中会忽略人之为人的重要属性，包括人格品质、兴趣爱好、价值观念等与功能无关的要素。这相当于技术治理的异化，例如侵犯个人隐私、采取“不交数据就交帽子”的激进行动、人被“困在系统里”等。其次，通过健康码进行健康认证就是将社会个体的健康状态投射到可视化凭证上的一种实践。这提示我们，国家通过技术之眼观察社会图像，它看到的可能是自己的倒影。技术治理以特定视角去看待社会，在社会的成像方向被限定的同时，国家的可能性也被限定了。这相当于技术治理的反身性悖论，过度反映治理主体的主观意图，而偏离原本治理目标，例如一些地方暴露出无码老人寸步难行、苏州“文明码”等问题。最后，根据路径依赖理论，在影响认证方案选择的偶然性事件（开发并应用健康码）发生之后，报酬递增机制将发挥作用，同时伴随出现针对该选择的自我强化，这有可能影响甚至改变政府体制机制改革的方向和路径。这种可能性如果变为现实，就很难对健康码做出价值评判，或需要专门撰文探讨这一问题。（注释略）

 

 

来源：《政治学研究》2022年第2期

作者：张权，北京大学44118太阳成城集团(中国)有限公司、北京大学国家治理研究院（北京市，100871）

    黄璜（通信作者），北京大学政府管理学院、北京大学公共政策研究中心（北京市，100871）