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张进财：新时代背景下推进国家生态环境治理体系现代化建设的思考

 一、生态环境治理体系现代化的内涵及背景分析
环境治理的理念从西方起源，其具体含义在国际范围内仍有争议，但基本要素都是一致的，世界资源研究所认为，全球治理主要包括三个方面：一是政府间国际组织的集合；二是国际环境法；三是资金机制；另外，联合国环境规划署对全球环境治理内涵有类似的界定。我国俞可平教授提出治理三要素是治理主体、治理机制及治理成效，其实仔细研究，与上述概念分析并不相悖，所要表达的主旨是共通的。
中国对环境治理的认知也经过了很长一段时间的探索和实践，逐步从技术层面，上升到系统、伦理和世界观的高度，最终形成“生态文明”的目标。党的十七大第一次将“生态文明”写入党代会报告；十八届三中全会将生态环境治理作为国家治理目标“五位一体”的重要组成部分；十九大更是将生态文明建设、生态环境保护上升到全新的高度，治理体系和能力的内涵更加丰富，外延表现形式也更加多元，明确提出“坚持人与自然和谐共生”，前所未有地提出了“绿水青山就是金山银山”“像对待生命一样对待生态环境”“实行最严格的生态环境保护制度”等论断，在治理目标上提出了“打赢蓝天保卫战”的理念，提出“要提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要”的总体指导思想，同时向全世界表达了中国态度，发出了中国声音，提出“积极参与全球环境治理，落实减排承诺”“为全球生态安全作出贡献”，切实将生态治理作为国家推进伟大事业、实现中国梦的关键一环。
在2019年10月召开的党的十九届四中全会上，党中央也深刻阐述了坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的重大论断和总体要求，在生态文明建设上提出了“坚持和完善生态文明制度体系，促进人与自然和谐共生”的战略部署，为生态环境治理体系现代化建设作出了高瞻远瞩的顶层设计，描绘了改革蓝图，指明了前进方向，生态环境治理体系的内涵也更加丰富，其中制度化、科学化、程序化、规范化、观念化成为表现最明显的特征。
在制度化方面，生态环境制度化建设已成为治理体系现代化的基础，如在健全自然资源产权制度、确定保护红线、实行资源有偿使用和生态补偿制度、改善环境管护体制机制等方面的工作力度不断加大；在科学化方面，主要体现在加强对生态环境规律的认识、总结，在治理环境过程中更加充分尊重规律、利用规律，制定科学的治理模式和治理路径；在规范化方面，注重用严格的法律法规保护生态环境，行为约束制约进一步加强，生态环境治理行为规范有效，特别是2014年新修订的《环境保护法》更成为科学规范环境治理、有效推进生态文明建设的有力制度保障；在程序化方面，进一步明确了各级政府对环境质量负责，企业承担主体责任、公民进行违法举报、社会组织依法参与等方面的内容和要求，保证各类行为遵循程序顺利实施；在观念化方面，当前生态文明建设、生态环境治理体系和治理能力现代化的理念逐步深入人心，逐步形成全社会所崇尚的生态价值观。
 
二、当前生态环境治理体系建设面临的主要问题
（一）法律体系方面
当前，我国生态环境法律法规建设不断加强、体系初步形成，但与美国、德国、日本等发达国家相比仍不完善，尚有很大的改进空间，科学化水平有待进一步提高。除《宪法》中涉及环境保护有关原则性规定外，我国先后制定和实施了《环境保护法》《大气污染防治法》《固体废物污染环境防治法》《野生动物保护法》《矿产资源法》《森林法》等近30部与环保、资源相关法律，同时制定了60多部涉及环境保护的法规，再加上地方政府、人大出台的规章制度、地方性法规约600多项。单纯从数量上看，中国环境保护法规已经非常完备了，但30多年来却难以真正发挥出理想的效果，甚至部分地区环境状况更加恶化，环境质量难以得到根本好转。出现以上情况的原因有如下几条。
1.法律法规可操作性不强。立法文件往往原则性比较强，针对性不足，或者即便有明确立法指向与方向，但语言上不够明晰，措施力度不强、不精准，从而严重影响了立法条文的执行效果，在一定程度上也削弱了立法的权威性。
同时，涉及环境、资源、能源等与生态环境有关的立法工作均由各自主管行政部门负责，相互之间缺乏衔接，由于分工及职责上存有差异，导致各自在立法理念、立法目的及措施上存有较大差别，容易形成部门利益法律化，各管一块，法律条文之间逻辑体系趋于分散、不够完整，相互之间职能、措施上有重复，存有脱节现象，且原则性指导意见多，可操作性、执行力强的意见及措施少，致使生态环境立法仅是“面上光鲜亮丽”，难以真正发挥应有作用。
2.缺乏系统全面保障生态环境的完整法律体系。当前，中国的生态环境法律体系尚不系统、不全面，没有形成综合性整体。如2014年新修订的《生态环境保护法》虽然将“推进生态文明建设”确定为立法宗旨，并提出生态补偿机制、“损害担责原则”等，但总的来说综合性不足，更多侧重生态环境污染防治，对某个点上的法律规定偏多，与生态环境息息相关的纵向和横向上的关联领域如自然资源开发利用、国土资源规划布局、农林环境、水资源开发利用等方面体现较少，与《森林法》《土地管理法》类似，部门立法的色彩比较浓厚，没有站在中国生态文明建设、中国特色生态环境治理体系建设大战略下去谋划、去立法、去规范，导致立法的整体性、适用性不强，没有上升成为综合意义上的环境保护基本法。
3.环境诉讼缺乏足够的司法保障。当前中国因环境问题形成群体性事件的增长速度一直保持高位，很重要的原因就是环境诉讼渠道不畅，缺乏足够保障。很少有破坏环境的企业法人或负责人承担刑事责任，涉及环境的纠纷，往往不受理或不执行裁决，胜诉的偏少，执行力度不够，环境司法的现实供给与需求严重失衡。
（二）环境管理体系方面
1.片面强调政府职能作用。当前我国生态环境管理体制还存在不少问题，如政府和市场职能错位现象就表现得十分突出。现在社会各界对生态环境治理问题上片面强调用行政手段，过度发挥政府职能作用，导致管理实效性不足，不利于生态环境的综合保护和治理，如用行政手段管理本可纳入市场交易的资源、资产以及受狭隘利益影响，地方政府对公益性生态环境资源过度进行商业性开发，导致生态环境受到破坏等现象比比皆是，这种过度依赖行政手段管理生态环境资源的成效并不好，甚至起到反作用。同时，在利用税收工具进行环境保护、治理的意义体现也不明显，征收环境税、排污费初衷是好的，但从实际效果看，除了增加财政收入外，在减少企业污染排放、加强生态环境保护上的作用发挥得并不充分，存在的问题不少，亟须引起政府及有关部门的高度重视。
2.职能交叉重叠、错位现象比较普遍。中国生态环境行政管理体制表面上看是合理完整的，但实际上职能部门特别是综合经济管理部门、资源部门及环保部门之间涉及生态环境管理的权限存在交叉重叠现象，权限界定也比较模糊，部门之间基于各自利益考虑，协作处理问题的意识不强，对“有利可图”的事务竞相争抢，对“难啃的骨头”则退让不已，甚至相互“踢皮球”，严重影响环境保护及治理成效。
3.中央地方事权划分不清，事权和支出的责任不匹配。当前围绕生态环境保护和治理，从中央到地方的事权划分尚不够清晰，中央和地方的管辖范围没有明确界定，地方政府框架下政府领导与生态环境职能部门之间利益制衡、权力约束问题也难以有效解决。同时，地方政府事权和支出的责任也不相匹配，地方政府行使生态环境保护治理的某项权力时，往往缺乏中央财政的支持，在地方财力紧张、经济社会发展等各项支出不断加大的情况下，地方政府难以集中财力、物力、人力全面抓好环境治理保护各项工作。
4.社会组织与公共参与制度不完善、社会监督机制不健全。当前，中国社会公众及社会组织参与生态环境保护治理的机制尚不健全，参与渠道缺乏，意识和能力不足，政府引导机制还没有建立起来。在社会监督方面，监督得以实现的信息收集和反馈机制不完善，使得环保立法征求公众意见回应说明不足、环保执法听取公众意见不足、公众获取日常环境信息不足以及环境司法公众参与度不足等。从西方国家公众参与决策过程的立法与实践看，公众参与环境与开发决策活动应享有被告知相关信息的权利、被咨询相关意见的权利及其意见被慎重考虑的权利，但我国的环境保护社会监督机制，对公民实现这三种权利的作用极为有限。
 
三、推进生态环境治理体系现代化建设的路径思考
（一）竭力转变生态环境治理思路和理念
思想是行动的指南。新时代背景下，要牢固坚持生态文明建设这一核心价值观，以实现“人与自然和谐共生”为出发点和落脚点，实现治理理念、指导思想的根本转变，明确治理体系改革推进方向。一是实现以数字减排到以生态环境质量改善为纲的转变，切实强化治理举措、取得治理实效，真正让老百姓有获得感、幸福感，并制定科学衡量、考核治理质量效果的指标体系。二是实现从末端治理到全过程管理及风险防控的转变。地方政府管理部门要切实增强风险管控意识，树立生态环境全方位、链条式管理，杜绝因环境问题处置不及时、不到位，引发一系列社会问题，甚至演变成社会性群体事件。三是实现从单纯治理生态环境到优化资源、产业结构调整的转变。要跳出环境看环境，环境问题与经济社会发展息息相关，要在“五位一体”、生态文明建设战略下做好生态环境治理各项工作，与国土资源空间布局、产业结构优化调整紧密结合，统筹考虑环境治理问题，不能“头痛医头、脚痛医脚”。
（二）坚持不断完善生态环境治理制度体系
生态环境治理的制度体系是治理行动得以开展的基础依据，在确立生态文明价值观后，中国的环境治理还需要在价值观的指导下，坚持不断完善生态环境治理的制度体系，在推进生态保护的制度化、科学化、规范化、程序化、观念化建设中，不断修正现有体系存在的问题，并按照生态环境治理现代化的内涵和任务，逐步建立完善的法律法规制度体系，这是生态环境治理制度体系最基础的一个环节。重点突出以下几个方面：一是明确执法机关的责任，进一步细化程序性规定，做到权责清晰、分工明确。二是加强行政执法与司法的衔接，特别是针对严重生态环境破坏问题，在事件处置上不能一个部门“单打独斗”，需要行政执法、行政管理乃至司法部门相互衔接、协同处置。三是健全完善对环境破坏企业的法人及责任人的追责机制，做到有责必追、有责必惩。四是不断加大对服务和消费领域环境问题的整治力度，强化立法立规，为人民群众打造健康、有序的消费环境和服务市场。
（三）科学合理划分中央与地方事权
针对当前环境治理上中央地方事权划分不清、事权和支出的责任也不匹配等问题，要制定明确的环境治理权限和规范管理制度，加大改革创新力度，中央政府保留事关全国大局的重大事项及针对重点区域的管辖权外，逐步将其他环境治理管理权限下放给地方政府，给予地方充分的决策权和执行权。为确保这项制度有效实施，中央政府在行政监督、财政预算、制度法规制定等方面入手，加强对地方政府在环境治理问题上的监督及支持，特别是在财政支持上，应设立专项资金，强化资金保障，实现财力与权力相匹配，让地方政府更好地发挥主观能动性，确保环境治理实效。同时，中央要制定科学合理的监督考核体系及其他相应的配套体系，实施问责机制，坚持“谁主管、谁责任”，确保一旦出现问题可对地方政府有效追责，构建起具有中国特色的中央与地方事权管理体系。
（四）积极构建高效的生态环境监测监督体系
当前我国自上而下不断强化机构改革，自然资源职能部门逐步完成机构整合调整，在顶层设计上迈出了坚实一步，有利于更好地行使行政职能部门职权，对构建高效的自然资源监管、国土空间用途管制具有积极推动作用。在此基础上，要强化职能部门环境职权行使的立法规定，做到更加具有程序性、更加清晰化，协调处理好职能部门与地方政府的关系，避免因管理权不清晰、不明确，影响环境职权的行使及环境治理的效果。同时，在合理的制度保障下，要积极打造更加独立、更加有效的环境监督监察体系，逐步将环境监测监督的职权脱离政府管理部门，交由第三方机构具体实施，社会组织、政府监察部门、公众及媒体共同参与，构成多层次、宽覆盖的监测监督体系，实现环境监测更加客观、规范、公开，这对完善环境治理体系、提高治理能力具有重要意义。
（五）探索通过PPP模式提供更多的环境公共产品
PPP模式是充分发挥市场机制作用、实现公私合作、提升市场竞争力和活力的有效手段，这种模式已被运用到经济发展多个领域并取得明显成效。由于生态环境作为公共产品的特殊性，实施PPP模式可以取得更好的实效，如针对污水处理、垃圾焚烧等产业，政府应积极与社会资本方合作，或共同成立SPV公司，或按照所有权与经营权相分离的原则委托社会资本方经营等多种方式，更好地开发利用环境公共产品，为广大群众提供更好地公共服务，也将有力缓解政府财力紧张、提升资源再生利用效率。同时，作为政府部门，要进一步提升综合管理能力，健全完善考核机制，加强对社会资本方建设运营及风险的监督管理，确保为广大群众提供优质生态环境公共产品及高效公共服务。
（六）不断加强社会公众与组织参与机制建设
当前中国环境保护、环境治理过程中，除政府外，第三方特别是广大民众及社会组织的参与存在很大盲区，相比德国等国家，中国社会公众与组织参与生态环境保护与治理还缺乏制度保障、渠道方式以及相关能力，特别是在思想意识上，虽有很大提升但尚有很大改进空间。为此，要进一步提升社会公众与组织参与生态环境治理的法律层次与制度层次，明确公众参与的权利、义务以及方式、程序，拓宽群众的公益诉讼渠道并建立有效的激励机制。同时，还要进一步强化对公众环境保护和治理知识的教育培训，不断提升公众环保意识及监督管理能力，充分发挥社会公众与组织对政府功能缺失的良好补充作用。
（七）持续深化生态环境税收、投资体制改革
本着有利于环境治理与保护、不给企业增加负担的原则，持续深化生态环境税收、投资体制改革，进一步完善环境税法，特别是在税目的优化设置上更加趋于科学、合理，实施“绿色化革命”，适当增加一些有利于生态环境、节能减排的税目，减少一部分不符合环境治理和保护要求的税目，确保总税负平衡，实现中性化税收管理，从而更好地激励企业在强化环境治理和保护方面的主观能动性，有利于进一步完善生态环境治理体系、推动产业结构优化升级。
（八）健全完善生态环境补偿与赔偿机制
结合当前新形势、新情况，持续健全完善生态环境补偿机制和赔偿机制，通过制度机制健全完善，切实做到严守生态红线、不破生态底线。在补偿机制方面，突出在进一步明确补偿范围、标准、模式及资金来源、政策支持体系上下功夫。在生态环境损害赔偿制度方面，要不断加大改革力度，尽快构建起责任明确、途径畅通、技术规范、保障有力、赔偿到位、修复有效的生态环境损害赔偿制度，彻底破解“企业污染、群众受害、政府买单”的不合理局面，以不断满足人民群众日益增长的对美好生态环境的需求。
 

作者简介：张进财，北京大学44118太阳成城集团(中国)有限公司研究员、北京市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心特约研究员。

文章来源：《新华文摘》2022年第01期。本文系基金项目：2019年国家社会科学基金重点项目“习近平关于意识形态工作的重要论述研究”（19AKS007）。

排版 | 瞿杨

审核 | 陈培永 曲建英